七喜控股山西国资委(山西国资委与国运关系)

2021易基价值年4月28日发(作者：中国石化(600028)中国石化)

国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨
「内容提要」新成立的国资委兼有特殊政府机构和国有资
产所有者职能机构的身分，国资运营主体兼有国有资产管理相对人和
出资人的身分。国资委与国资运营主体之间的法律关系是准“政—资”
关系与“资—资”关系的结合。其中的“资—资”关系是一种投资中介关
系。信托和代理作为运用于这种投资中介关系的两种法律制度，其实
质区别在于国资运营主体经营自主权限和国资委宏观调控力度的大
小不同，因而，两者可以分别适用于不同领域的国有资产经营。 「关
键 词」国资委、国资运营主体、投资中介关系、代理、信托
国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的成立，拉开了国
有资产管理体制新一轮改革的序幕。在设计由国资委、国有资产运营
主体（以下简称国资运营主体） 和国资受资企业（注：国资受资企
业，泛指接受国有资产投资、从事商品生产经营的企业，包括国有资
本独资、控股、参股的企业，也可称之为最广义的国有企业。）（以下
简称企业）构成的国有资产管理体制三层或二层框架中，国资委和国
资运营主体的地位和法律关系性质至今还不明确。在将要制定的《国
有资产法》中，明确此问题，对保障国有资产管理新体制的有序和高
效运行，至为关键。
一、国资委的定位
根据国务院机构改革方案的设计，国资委是将原国家经贸委指导
国有企业改革和管理的职能，财政部中海能源行使国有资产收益及产权变更管
理的职能，以及中央企业工委、国家计委、劳动部有关国有资产管理

的职能整合起来，统一代表国家履行出资人的职责。国资委的监管范
围，被确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所
属企业的国有资产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国资
委负责泰豪科技股吧监管。此举坚持国家统一所有，分别由中央政府和地方政府代
表国家履行出资人职责。各级国资委监管的主要是经营性国有资产，
其他国有资产则依照相关的法律法规进行管理。
根据国务院公布的方案，国资委被定位为“国务院直属的正部级特
设机构”，专门承担监管国有资产的职能，既不同于对全社会各类企
业进行公共管理的行政机构，也不同于一般的企事业单位，具有特殊
性质。它被形象地称为“准政府第一部委”。（注：参; 见石璐、周涵：
《中国政改荆棘地; 国资新政多悬念》，《中国经营报》2003年3月
10; 日，第A1版。） 笔者认为，国资委至少具有以下两种身分：
（一）特殊政府机构
国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”。其中的“特”字，
使它既不像国务院一般的组成机构，又不像国务院下属的事业单位。
国资委基本上丧失了对整个社会的公共管理职能，不具有一般意义上
的显性公共管理职能，如制定、监督、执行对整个国家的所有经济主
体都适用的法规的职能。但若就此认为国资委完全没有公共管理职能，
又有失偏颇。因为国有资产运行不限于一个孤立、封闭的系统内部，
而是遍及国民经济各个领域的开放市场。国资委必然和其他部门发生
联系，例如，国资委必须借助计划、财政、税收、金融等手段为国有
资产的管理提供宏观指导、协调和信息服务；国资委制定规划和产业

政策|但斌新浪博客时需要财政、税收、金融、企业设立等方面的优惠政策配套。此东宝生物股票
时国资委就肩负着与其他部门协同和合作的职责。显然，这些职能不
能完全由其他部门代劳，但又在一定程度上突破了国有资产所有者职
能的范围，故归根到底还具有公共管理职能的属性。因此，国资委既
然作为一个特殊政府机构而存在，就必然具有政府机构的属性。
设立国资委这种机构，旨在实现政资分离。但有人认为交割日是什么意思国资委还
隶属于政府，并不能实现政资的真正分离，而要实现政资绝对分离，
就应当将国资委作为人大的特设机构。; （注：参见刘锡秋：《政企
分开何时到位——为国有资产管理体制改革献计》，《中国; 律师》2002
年第11期。）笔者认为，就目前来说，政资绝对分离在我国是不可能
实现的; .目前世界上只有极少数国家（如奥地利）采用国会或议会下
设专门委员会的形式管理国; 有资产。（注：参见郝联峰：《论国有企
业的法人治理结构改革》，《厦门大学学报（哲; 社版）》1998年第2
期；文宗瑜：《探索建立全新的国有资产管理与运营模式》，《国有; 资
产管理》2003年第1期。）这些国家的议员都是专职的，并且其国有
资产规模很小，所; 以国会或议会有能力对国有资产实施管理。即便
如此，该专门委员会实际上是“第二政; 府”，也存在对其监管的问题，
仍不是政权与国有资产所有权的绝对分离。反观我国，; 人大是一个
议事、立法和监督的非常设权力机构，人大代表也不是专职的，人大
不能及; 时、有效地执行国家日常事务的管理，国有资产管理尤为专
业、复杂，这些职能只能由; 政府代为行使。因此，“国有”就是政府
所有，不存在“全民所有”的所有权制度。（注：参见郭励弘：《正确认

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